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巴塞尔新协议与中国信用风险分析（十八）
登录时间：2005-1-4
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银行创设过程与地方政府对银行的影响力
（一）银行分支机构直接或间接由财政部分设
从四家银行成立的过程分析，有两点值得注意：一是四家银行均直接或间接从财政部分设。建设银行直接
从财政部分设，其他三家银行从人民银行分设，而人民银行亦从财政部分设；二是国内大型商业银行虽作为商业银行，但其分支机构设立过程不同于大多数商业分支机构的设立过程。
一般商业银行通过自身的发展而扩张，分行是总行的派出机构，支行是分行的派出机构，分支机构在组织模式、管理体系，以及财务和业务上有密切的联系。而国内大型商业银行的分支机构在总行成立的同时或稍后，由各级财政部门或由人民银行分设成立，因而与总行缺少密切的联系。四大银行自身始终希望能完成机构、人员和业务的整合，但由于创始特征，这种整合的难度相当巨大，至今没有很好地完成。两个方面可以说明四大银行创设过程对其经营活动的影响。
第一，在四大银行施行统一企业形象之前，同一银行各地分支机构的行名标识均不相同。
第二，在四大银行施行统一法人概念以前，同一银行各地分行并未明确是总行单一法人下的分支机构，例如，现"某某银行某分行"的曾用名就可能是"某市某某银行"。
（二）银行管理人员由地方政府任免或参与任免
在国内大型商业银行建立系统党委前，四大银行的分支机构在制度上接受总行当地政府的双重领导，即系统垂直领导与地方横向领导相结合，而实际上总行对分支机构的影响能力是相当有限的。
这种有限的影响力的主要根源在于，总行对分行、分行对支行的人事权不完整。领导干部的管理原则是"中国共产党管干部"，但以往各国内大型商业银行总行的党委从体制上无权领导分行党委即只能领导总行本部，分支机构党委受所在地政府部门党委的领导，如省分行受省党委领导，而县支行受县党委领导。基于这一机制，地方政府，而不是总行，对分支机构的领导干部有事实上的任免权。
基于这一干部任免机制，四大银行分支机构领导干部的产生与调动主要在所在地的政府部门内进行，例如，某银行行长工作五年后，或可调任银行当地所在市任分管经济工作的副市长。
组织架设这一表面细微的机制设计，对四大银行的经营至少有两点深刻的影响：第一，四大银行分支机构有不同于总行的运作目标和收益函数；第二，当总行设定的经营目标与地方政府要求的经营目标发生冲突时，分支机构有动力服从或积极配合地方政府的利益需求。
在20世纪90年代前期，国内大型商业银行地方分支机构领导的任免仍时常主要是由当地地方政策决定，甚至是干部上任后当地政府才通知该银行的上级行或总行。从这一意义上说，地方政府对国内大型商业银行经营的干预是名正言顺的，干部是地方政府任命的，当然为地方服务。
基于这一考虑，本书没有单独成章分析地方政府对国内大型商业银行信贷活动的影响，并不是说这一机制不重要，而是这一机制本身已经足够明确。在系统管理制度确立后，四大银行明显对地方政府的行政干涉增强了反应能力。可以通过一个事例说明这一点，2000年夏，由于某行当地分行拒绝再次为某企业提供贷款，某地级市政府要求其机关及下辖各部门统一将所有存款从该行各分支机构提出存入其他银行，希望以此迫使该银行同意放贷。
地方政府以这一手段要挟银行表明，地方政府对当地银行的控制力已经大大削弱了，银行经营的独立性比数年前显著增强。地方政府这一行为造成了一个意想不到的后果。政府这一决定于下午三时许向下属部门通知，随即在全市引起恐慌，各单位按规定提款转存使群众相信，政府决定该银行要关闭。挤兑人潮使当晚该行难以停止营业，没有人相信该行任何解释。
挤兑浪潮至翌日营业前即波及附近数县。上午营业后达到顶峰，后在中央银行和该省政府采取措施的情况下，于下午基本平息，但该分行储蓄存款已大量流失。这一事例从一个侧面说明，即使到2000年，在四大银行分支机构增强独立经营能力后，国有商业银行要抵挡地方政府的干涉难度有何等大。
基于以上分析，建立一个银行内部的总行与分行博弈模型或许更能说明四大银行所面临的深层次问题，即自身的整合问题。本章的模型分析表明，四大银行的不良资产在相当大的程度上是由于银行内部规模惊人的内耗活动造成的，这种因素造成的不良资产，不妨称为"内耗型不良资产"。
本章的任务即对"内耗型不良资产"的产生背景和产生机制进行分析。与本文在前两章的理论与实证分析相结合的分析方法不同，本章的分析基本上只是理论层面的分析，最后附的少量实证数据仅是为辅助说明理论。
在银行内耗这个问题上，不可能有统计数据公布"内耗型不良资产的数量和质量"，所以这一理论难以得到实证数据的直接检验，但有以下几点可以部分保证分析的可靠性：一是本章两个模型（费用分配模型和资金调配模型）的假设条件相当简单明了，可以逐条加以考证，假设基本反映了四大银行的实际情况；二是建立单一假设成立基础上的模型中银行整体必然复制了国有商业银行的某些真实情况；三是所有推导均采用正规的运算方法完成，自身的逻辑性由数学法则来保障。基于以上三点，如果接受模型的假设，认可模型求解的方法，则同意模型所揭示的结论就有其必然性。
中央地方财政关系与四大银行总分行关系
四大银行分支机构的架设过程对其总分行关系有持久的影响，其中突出的一点是，四大银行总分行之间的利益分配关系类似于中央政府与地方政府之间财政体系的关系。这种相似之处对于四大银行巨额不良贷款的形成具有决定性的影响。在具体分析四大银行总分行关系之前，简要概括理论界在中央财政与地方财政关系方面研究已取得的共识性的成果。
1978年至1995年间，中国的实际国内生产总值(GDP)年均增长近10%，但在这段经济繁荣时期，政府财政收入的增长却远远滞后于GDP的增长。在上述阶段，政府财政收入占GDP的比重从近31%跌至不到11%，下降20多个百分点。政府开支与GDP之比也有较大幅度的下降，但跌幅要小一些，结果预算赤字持续增加。中央政府财政在国家财政收入中的比重于这一阶段大幅下滑，从改革前的约60%降至1994年的不足33%。到1995年，中央政府的开支中有50%多是靠国内外借债维持的。
尽管地方政府收入在国家财政收入中的比重有所增加，它们在GDP中占的比重也下降了。这一比重在三分之二的省份里缩小了10%还多，地方和中央政府都陷入了严重的财政危机。相关分析见王绍光，胡鞍钢：《中国国家能力报告》，香港，牛津大学出版社，1994。为何在经济高速增长期里，中国的财政收入却减少了呢？部分原因在于中央政府的意愿。
为了进行经济改革，中央必须下放权力，包括资源配置权力。这正是国家财政预算占GDP的比例在改革头六年中下降10%的原因。然而，在以后年份里，中央意愿因素并不能解释下降。从八十年代中期开始，政府采取了许多措施设法提高财政收入占GDP的比重和中央收入占国家财政总收入的比重，但效果并不理想。
关于这一问题，学界看法倾向于认为，由于中央－地方财政关系的制度设计存在缺陷，导致国家财政能力下降。1980年以后，中央政府与地方政府财政关系相继实行财政"包干"制度。根据这一制度，地方政府将自己征收的总收入中的一部分（一定数量或比例）上缴中央政府，余额由地方政府支配。中央政府与地方政府之间的合同决定总收入中二者的占比。这一制度的出发点是提高地方政府收税的积极性，但由于中央政府不能信守合同，地方政府的税收积极性反而下降了（张维迎，1996）。
中央政府不信守合同表现为直接更改上缴比例、向地方政府任意转嫁支出责任(等价于中央政府增加税收并用增加的税收进行转移支付)等形式。地方政府对中央政府这种行为的反应是减少收税的努力，具体形式包括滥用免税权，与企业合谋隐瞒利润、将预算内收入转入预算外(预算外收入不列入上缴中央政府的比例份额)等等。中央政府与地方政府的这种利益分配关系，是造成财政收入总量占GDP不断下降的制度根源。
由于四大银行总行与分支机构的架设过程与国家财政体系之间的天然联系，财政体制的这一制度性缺陷对于四大银行的总分行关系也有影响。四大银行总体机构架设分为四个层级，第一层是总行，第二层是一级分行，一般按省级行政区设置，部分国务院计划单列市和个别重点市各行设一级分行，第三层是二级分行，一般按地级设置，地级在政府机构中不是正式层级设置，而是省级政府的派出机构，但在四大银行设置中是正式层级。第四层是支行，于县级或县级市。四大银行全行的利润形成和费用支出机制是，下级行形成利润原则上全额上缴上级行，下级行所需费用由上级行核定。上级行核定下级行费用包括两个组成部分，一是固定费用部分，二是根据下级行上年度上缴利润情况，按上缴利润的一定比例核定。
固定费用部分一般仅仅可以维持下级分行的持续运营。国内大型商业银行基层行俗称的"开门费"。按上缴利润比例核定的实质是，分行将利润按一定比例留存，其余上缴，这与中央政府与地方政府财政关系的设置有本质上的相近之处。总行核定一级分行费用总量后，由一级分行将费用量分解到二级分行，二级分行如法将费用分解到支行，分解的费用仍包括固定费用和按利润比例返还部分。总行通常不干预一级分行如何将费用分解到二级分行。
这种现象会有所改变，近来某国内大型商业银行资产管理部门进行的一个研究课题是，如何在费用管理方面试行"直管一级、监督二级"。这里的一级和二级是指向下一级或二级分支机构。产生这一现象的原因可以用总行与一级分行之间的信息不对称性加以解释，即使总行直接干预一级分行对二级分行的费用分配方法，一级分行也可以提出总行不了解基层实际情况，并通过向总行介绍一级分行的分配设想而使总行放弃对一级分行提出的费用分配方案的干涉。总行可以预测到这一点，所以不对一级分行的分配权利提出干涉。
另外，各行全行的经营费用总量(特别是人力费用)，各国有商业银行总行无权决定，而是由财政部核定，与总行对分支机构的分配原则近似，财政部对各大银行核定费用总量，但原则上并不决定四大银行总行对一级分行的费用分割方法。 |
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